Appui de PROTOS à l’exercice de la Maîtrise d’Ouvrage Communale dans le secteur AEPHA : Leçons d’un apprentissage à parachever

Alain TOSSOUNON (Bénin)  

Jetées à l’eau au lendemain de leur installation en 2003, les communes devenues nouveaux maîtres d’ouvrage dans le secteur de l’Approvisionnement en Eau Potable, Hygiène et Assainissement (AEPHA), étaient condamnées à apprendre à exercer cette compétence. Comme tout apprentissage, l’exercice périlleux au début, a été soutenu aux premières heures par l’appui de PROTOS qui a fait le pari de les accompagner dans leur nouveau rôle. Près de dix ans après, si l’apprentissage laisse un goût d’inachevé, les acteurs communaux comptent leurs nombreux acquis. Mais, en attendant un exercice total et effectif, les communes et PROTOS toujours en facilitateur, devront désormais faire face aux défis du futur, pour consolider ces acquis et faire des collectivités locales, de véritables maîtres de leur propre destin.

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Un saut dans l’inconnu. C’est bien l’image vraisemblable de l’aventure de l’ONG PROTOS avec les communes après les premières élections locales en 2002 suivies par l’installation des conseils communaux en 2003. Rendues fonctionnelles à la faveur de la mise en œuvre de la décentralisation, les communes devaient dès lors passer à l’action en exerçant, comme les textes l’ont prévu, les compétences qui leur ont été transférées par l’Etat central. Au nombre de ces compétences, figure en bonne place la Maîtrise d’Ouvrage Communale (MOC) dans le secteur de l’Approvisionnement en Eau Potable, Hygiène et Assainissement (AEPHA) en référence à la Loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant Organisation des communes en République du Bénin. L’histoire de l’appui commença en 2003 dans le département du Mono-Couffo avec le Programme «Hydraulique et Assainissement en Appui au Développement Institutionnel (HAADI)» ensemble avec l’organisation néerlandaise SNV et cinq « nouvelles » communes.

Si l’appui était pionnier pour l’audace d’entreprendre de PROTOS, ambitieux pour avoir voulu faire des communes des maîtres d’ouvrage, le contexte était pourtant peu favorable. Parce que, marqué par l’impréparation du processus de transfert de compétences aux communes qui, pour beaucoup d’observateurs, ont été laissées à elles-mêmes au début de la décentralisation avec toutes les exigences qu’elle comporte.

En effet, au début de cette expérience, les communes d’intervention de PROTOS comme toutes les communes du Bénin, ont hérité sur le plan humain d’un personnel aux capacités très faibles et limitées et aux profils inadaptés (94% d’agents d’exécution et 6% de cadres de conception et d’encadrement dans les 77 communes) pour faire face aux exigences de la MOC. A cela, il faut ajouter la faible capacité financière des communes malgré l’accompagnement promis et prévu par la Loi portant organisation des communes relatif aux subventions et crédits spéciaux, mais qui malheureusement, n’a pas suivi.

Ainsi, c’est dans un contexte caractérisé par des services communaux peu préparés, des outils de gestion inexistants, des acteurs pour la plupart sans expérience dans ce secteur nouveau et maîtrisant à peine leurs missions et responsabilités de nouveaux maîtres d’ouvrage, que l’apprentissage va démarrer.

Dans un terrain presque vierge, PROTOS va alors s’engager et engager les communes de Dogbo et d’Athiémé à s’exercer à la MOC comprise comme « un processus, où plusieurs parties prenantes locales assument différentes responsabilités, qui comporte différentes étapes, de la décision politique à l’exploitation et l’entretien des ouvrages, reliant le niveau local à d’autres niveaux de gouvernement et supposant différents types de compétences (sociales, politiques, techniques) ». De façon concrète, l’aventure pour PROTOS, était de contribuer à « une meilleure appropriation de la planification et de la gestion du développement local par les acteurs locaux ; une meilleure collaboration entre les différents acteurs engagés dans le développement local en mettant l’accent sur le rôle clé de la société civile et des collectivités locales, ainsi que sur leur complémentarité. Pour réussir son intervention, l’organisation va se fonder sur le « learning by doing », afin d’amener les communes progressivement à apprendre par la pratique.

Le mystère de la MOC brisé, les communes comptent leurs acquis

Près de 10 ans d’accompagnement de PROTOS et de décentralisation après, les communes et leurs acteurs ont gagné en savoirs et en savoir-faire.

L’animateur Jérôme Agbassou de l’ONG locale chargée de l’intermédiation sociale dans la commune de Dogbo, qui a vécu les débuts de l’apprentissage raconte : « Au départ, tout se faisait avec l’assistance soutenue de PROTOS et de la SNV, même le recrutement des ONG, des petits tâcherons, les contrôleurs ». Un appui payant, puisque quelques années auront suffi pour voir les communes porter le manteau de maîtres d’ouvrage.

En matière de ressources humaines, l’expérience a porté ses fruits et les acteurs, fiers de leurs acquis ne se privent pas pour l’exprimer manifestement. « Avec mon BTS en génie civil, c’est dans le cadre du projet HAADI que j’ai découvert seulement le secteur eau et assainissement », confie Dominique Ballo, débarqué le 2 janvier 2005 à la mairie de Dogbo au poste de Chef Service Technique, avant d’ajouter « je ne me suis pas vite adapté ». Sur le plan technique comme sur le plan de la gestion financière, le défi était le même. « J’étais au point 0 en matière de gestion financière au démarrage de l’appui », renchérit la Chef Service Affaires Financières de la mairie d’Athiémé, Ida Kèdé.

Dans ce processus d’apprentissage, certains acteurs ont connu avec cet accompagnement, une véritable « transformation » en termes de capacités acquises. « Entre Dominique Ballo de 2005 et celui de 2013, il y a un grand écart. Je ne suis plus le même », signale-t-il avant d’énumérer tout ce qu’il sait désormais faire aujourd’hui : « Je connais la procédure et les différentes phases de la MOC, l’expression du besoin, la visite de terrain, l’éligibilité du projet, les étapes de la réalisation d’un point d’eau et d’un ouvrage d’assainissement ». Et de conclure, « après les programmes de PROTOS, je suis capable de monter les dossiers d’appels d’offres pour faire réaliser un point d’eau ou des latrines ». Son collègue Directeur des Ressources Financières et Matérielles (DRFM), Daniel Hounsouli, renchérit : « Au début, on avait des lacunes, mais on a appris beaucoup de choses avec les sessions de renforcement de capacités (fonctionnement des organes de passation des marchés – élaboration et gestion des contrats dans le secteur eau – budgétisation – affermage) ».

Sur le plan administratif et des procédures, la commune comme ses acteurs, a aussi gagné en capacités et en confiance. Et les premiers témoins de cette évolution ne cachent pas leurs impressions. « Il y a un certain nombre de choses qui se font actuellement par les communes. On sait faire l’identification des besoins, leur hiérarchisation, la planification », signale le deuxième adjoint au maire d’Athiémé avant de marteler : « Grâce aux ateliers de PROTOS, nous avons appris tout cela ». Dans le domaine technique, Domique Ballo souligne : « Avec les réunions de planification mensuelles et les descentes de terrain, j’ai commencé progressivement à prendre la main ». Agents et cadres comme élus, la graine semée a germé au sein des mairies.

Au total, fort de ces acquis qui forcent l’admiration, les acteurs de premier plan apprécient les pas franchis par les communes, dorénavant capables d’assumer même en partie, leurs responsabilités et leurs rôles de maîtres d’ouvrage. « On n’exerce pas encore à 100% la maîtrise d’ouvrage communale dans le secteur AEPHA. Nous sommes à 80% et aujourd’hui, on est capable de gérer à 100% », soutient l’ancien Chef Service Technique promu Directeur des Services Techniques de la mairie de Dogbo, Dominique Ballo. Un motif de fierté qui renseigne sur le niveau d’apprentissage atteint par les communes et leurs acteurs. Et pourtant, après la mise en place des communes, en matière de MOC dans le secteur AEPHA, tout était à apprendre. En dehors du contenu de la MOC qui était méconnu dans son entièreté, le secteur lui-même était nouveau pour beaucoup. Ce qui à bien des égards, rendait la tâche difficile et le chemin à parcourir très long.

Acteur de terrain ayant suivi de près les communes depuis le démarrage de leur apprentissage, le chef d’antenne de PROTOS à Lokossa, Guillaume Houinato, dresse avec les communes les acquis de cette édifiante expérience. Au nombre de ceux-ci, il compte la connaissance des étapes, le contenu des prérogatives et des rôles selon les textes de lois sur la décentralisation. De même, il souligne que les communes comprennent mieux les manuels de passation de marchés. Et au chargé de programme de PROTOS, Michiel Smet, de renchérir que « les communes ont acquis une certaine capacité en matière de réalisation des ouvrages d’eau simples et des latrines». Seulement, il précise qu’elles manquent encore des capacités pour des processus plus complexes avec des schémas de contractualisation incorporant différentes acteurs et sous-traitants.

Sur les acquis en matière de capacités, les acteurs sont tous unanimes que d’importants pas ont été faits par les communes. « Actuellement, la commune a une certaine base non négligeable. La mairie a beaucoup appris en matière de programmation, de planification, d’élaboration des dossiers d’appels d’offres», soutient la Chargée du Service des Affaires de l’Eau et de l’Environnement (C/SAAE) de la mairie de Dogbo, Stella Sossoukpè.

Désormais, aguerris sur bien des domaines, l’apprentissage fait tache d’huile dans d’autres domaines de compétences des communes et d’autres projets. « Ce que nous avons appris avec PROTOS, nous sert dans le cadre d’autres projets », soutient le DRFM de Dogbo. « Je peux dire qu’on avance. On avance même de façon sérieuse. Car, on est passé d’une étape où les communes n’avaient pas de service de développement local, pour les voir aujourd’hui se doter non seulement de ce service mais aussi d’un service technique», conclut Guillaume Houinato.

En effet, alors qu’au démarrage du processus, les communes ne disposaient que des services financiers et un secrétariat général à tout faire, elles se sont dotées progressivement des services techniques et des services de développement local, tous animés par un personnel aux profils de plus en plus adéquats. Plus encore, dans la commune de Dogbo, en dehors du service technique devenu direction technique, un service est dorénavant consacré au secteur de l’eau potable, de l’hygiène et de l’environnement. « La création de ce service est le résultat du plaidoyer de PROTOS », nous confie Dominique Ballo avant d’ajouter : « si l’appui de PROTOS n’avait pas existé, le secteur de l’eau n’aurait pas connu un tel développement dans notre commune ».

Mieux, des progrès en termes de leadership et de responsabilisation ont été accomplis. Et pour les autorités locales, le secteur est désormais de plus en plus une priorité. C’est le cas de Vincent Acakpo, l’actuel maire de Dogbo, qui a rejoint le train de l’apprentissage en 2010 mais qui déjà déclare : « Nous avons appris et compris aujourd’hui que la gestion de l’eau incombe aux mairies ». « On comprend la responsabilité des communes. Je sais maintenant que la mairie a l’obligation de donner de l’eau aux populations », rassure le deuxième adjoint au maire d’Athiémé, Gilbert BOSSOU, désigné par le conseil communal pour être leur répondant pour toutes les questions touchant au secteur AEPHA.

Il n’y a donc plus de doute. L’apprentissage laisse derrière elle de nombreux acquis. Ils vont de la connaissance et de la compréhension par les élus et les acteurs communaux, de leurs prérogatives en tant que maîtres d’ouvrage, à la maîtrise d’un certain nombre de phases de la MOC notamment la programmation, la planification, la définition de l’ouvrage, la préparation, la réalisation des travaux et la réception des travaux[1].

Face aux acquis probants qui font la fierté des communes et leurs acteurs, les secrets de cet accompagnement en marche, sont bien connus des uns et des autres. Hier comme aujourd’hui, pour les acteurs communaux, PROTOS et son équipe se sont illustrés par leur disponibilité et le dialogue avec « les apprenants » considérés dans leur rôle de maître d’ouvrage. Et pour beaucoup, cette approche opérationnelle fondée sur le contact a permis visiblement de laisser des traces. En dehors des investissements qui sont effectifs et des engagements qui sont toujours respectés, « ce sont des gens qui sont disponibles et qui font un suivi de proximité », témoigne le deuxième adjoint au maire d’Athiémé. « On n’a jamais sollicité leur appui sans satisfaction », soutient le DRFM de Dogbo. La marque de confiance et la fidélité dans l’accompagnement ont été les secrets de la réussite de l’apprentissage, qui même de la tutelle, ne laisse personne indifférent. « Si PROTOS réussit à faire bouger les communes, c’est parce qu’ils ont une approche documentée qui rappelle à chacun ses missions et ses responsabilités pour avancer dans le processus», souligne M. Agossa, Chef Service Planification et Aménagement du Territoire (C/SPAT) de la préfecture du Mono/Couffo désormais admis à faire valoir ses droits à la retraite après avoir été durant plusieurs années, l’œil de la tutelle dans le processus au sein du comité de pilotage des différents programmes et projets.

 Une marche parsemée d’embûches

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Même avec les nombreux acquis enregistrés par l’appui aux communes, l’expérience connaît des faiblesses. Si certaines sont encore liées aux acteurs communaux, d’autres ne dépendent pas directement d’eux mais sont relatives à la stratégie nationale qui évolue avec le temps.

L’une de ces faiblesses réside dans le respect de la procédure de passation des marchés. En effet, sur bien des points, la procédure n’est pas toujours bien suivie. « Les communes ont acquis l’expérience mais pour la conduire, elles banalisent certaines choses et négligent certains aspects de la procédure qui sont importants », regrette le chef d’antenne, Guillaume Houinato. De même, en ce qui concerne l’analyse des offres, la maîtrise n’est pas aussi au rendez-vous sur toute la ligne. Et, si pour certaines offres aux montants modestes, les communes conduisent entièrement la procédure, pour celles aux montants importants les acteurs communaux peinent encore à suivre la procédure. « Au niveau de l’analyse des offres techniques, qui est la partie la plus difficile, ils manquent encore de rigueur, ils n’ont pas la patience de lire toute l’offre technique. Ils démissionnent vite », signale-t-il. C’est le même constat dans l’analyse des offres financières qui exigent rigueur et doigté pour l’ensemble des vérifications qu’elle exige, car très souvent, à cette étape les membres de la commission sont saisis par un relâchement.

Un autre goulot d’étranglement demeure le manque de rigueur dans la gestion financière et comptable qui fait croire, à tort ou à raison, que sur ce plan, l’apprentissage a échoué. En réalité, si la compétence a fait défaut au début de l’expérience, on assiste beaucoup plus aujourd’hui à une légèreté et à une absence de rigueur de la part des Chefs/Directeurs financiers dans la gestion du compte bancaire, la justification des dépenses et la mise à jour des informations financières. « Pour la plupart, ils savent faire leur travail, mais il y a un manque de volonté et de motivation qui font qu’on leur fait les mêmes reproches», déplore le Responsable Administratif et Financier de PROTOS, Grégoire Dangnivo.

Cari 3   Une autre faiblesse de l’apprentissage reste la gestion et la mise en valeur des                      ouvrages. A ce sujet, les deux communes de Dogbo et d’Athiémé sont mises à rude            épreuve. Si dans la réalité, la professionnalisation des ouvrages avec le recours aux            opérateurs privés est une recommandation de la stratégie nationale, son application        sur le terrain connaît des fortunes diverses. Commencé avec beaucoup de retard, le          processus est encore en phase d’expérimentation dans bien des cas. De façon                      générale,   juste après la phase de réalisation des ouvrages, les communes ne se                  pressent pas pour prendre en mains la gestion des ouvrages. Ainsi, au-delà des                    problèmes qu’elles éprouvent à affermer la totalité des ouvrages, anciens comme              nouveaux, simples comme complexes, c’est le suivi post-réalisation qui est en cause.        Là-dessus, sans détour, Nicéphore Agossa de la préfecture n’est pas tendre avec les           communes. « Les communes démissionnent en matière de suivi, c’est en cas de casse que les mairies interviennent », s’offusque-t-il. Aujourd’hui, les communes pèchent par leur manque de suivi qui comprend également le système de maintenance et les pièces de rechange. Même le suivi de la collecte des redevances pour les ouvrages sous contrats ne se fait pas rigoureusement. En cause, la disponibilité des hommes comme des ressources pour le faire. « Le suivi est un vrai problème dans nos communes », reconnaît le deuxième adjoint au maire d’Athiémé. Et, quand bien même les services chargés de le faire sont conscients, les animateurs de ces services rechignent à le faire arguant qu’il manque la motivation (en termes de prime de déplacement et de communication). « On n’a pas une motivation spécifique pour le suivi en ce qui concerne l’eau. On a des difficultés car la communication pour le suivi de la gestion des ouvrages par exemple me revient chère. Comme cela, on a du mal à suivre ce que les délégataires paient comme redevances en temps réel», martèle la C/SAEE de Dogbo. Pour Guillaume Houinato, aussi bien pour la gestion des contrats que pour l’ensemble des activités liées à la MOC, les communes ne mettent pas en place dans leurs budgets, les moyens financiers pour la mise en œuvre des activités. « On ne voit pas les services utiliser les ressources de la commune pour leur fonctionnement. Ce qui fait que les suivis sont lents », soutient-il. Et ce n’est pas tout, les nouveaux opérateurs privés (délégataires et fermiers), entrés en scène il y a peu, attendent aussi beaucoup des communes pour convaincre les communautés à payer l’eau afin de faire prospérer leurs affaires. En définitive, peu suivi avec un faible engagement des communes et leurs acteurs, c’est tout le mode de gestion des ouvrages qui reste encore fragile.

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De même, on note des différences d’une commune à une autre au niveau de l’appropriation. Alors que dans la commune de Dogbo,elle se manifeste dans la nomenclature administrative par la création d’un service et d’un agent dédiés à la gestion quotidienne des affaires liées à la gestion du secteur, à Athiémé, on n’en est pas encore là. Plus encore, cette commune éprouve des difficultés à avancer dans le processus d’affermage des ouvrages complexes. A cela, il faut mentionner que la sédentarisation des animateurs au niveau de Dogbo permet beaucoup plus une mobilisation des communautés à la base face au défi de la professionnalisation des ouvrages et un suivi de proximité des ouvrages mieux qu’à Athiémé. Enfin, le Secrétaire Général qui demeure encore point focal AEPHA dans la commune d’Athiémé constitue une faiblesse du dispositif en termes de disponibilité. Mais, les avancées quoique relatives que connaît le secteur dans la commune de Dogbo peuvent être attribuées à la somme de plusieurs appuis dont a bénéficié cette localité depuis plusieurs années notamment avant la décentralisation avec la présence de la SNV par exemple.

Face aux écueils de l’apprentissage, des acteurs ne manquent pas d’indiquer la voie à suivre. Surtout que dans bien des aspects, ce ne sont pas les capacités qui manquent, mais la volonté d’agir pour mettre en place un système efficace de gestion post-réalisation.

Ainsi, au-delà d’un engagement très fort des maires et leurs acteurs à assumer réellement leurs responsabilités, la question de la bonne gestion des ouvrages reste toute entière. Mais avant, les communes devront redoubler d’efforts dans le renforcement de leurs administrations locales par le recrutement d’un personnel répondant rigoureusement aux profils adéquats. « La politisation de l’administration communale n’arrange pas les choses, il faut la dépolitiser et nous allons avancer », conseille également Nicéphore Agossa . Des défis pas insurmontables pour les communes. En tous cas, bien moins que celui relatif à la transparence dans la conduite de la procédure de passation des marchés.

Pour l’heure, les communes ne sont tout simplement pas encore prêtes en ce qui concerne la gestion, l’exploitation, l’entretien et le maintien des ouvrages. Sans oublier les défis liés à la résistance de certaines communautés à accepter la gestion des ouvrages (anciens) par les délégataires/fermiers et à payer l’eau pour rentabiliser les ouvrages mais aussi à la mise en place/fonctionnement des Associations des Consommateurs d’Eau Potable (ACEP) au niveau communal.

Dans le sous-secteur de l’hygiène et de l’assainissement, les défis apparaissent plus grands avec une politique nationale pas très favorable aux interventions des communes surtout dans les établissements humains, et une stratégie qui n’offre pas clairement des options de financement en matière de construction des ouvrages. Il en est de même de la gestion des latrines institutionnelles. « Nous avons des problèmes pour la gestion des latrines dans les marchés », confie le deuxième adjoint au maire d’Athiémé.

Même si le contexte a évolué, l’apprentissage reste à achever, notamment au regard des nouveaux enjeux ou problématiques qui apparaissent dans le secteur. Car, s’il est vrai que les mairies ont acquis des performances dans certaines phases de la MOC (Programmation, planification et réalisation) qui leur donnent de la visibilité et qui justifient pour le moment leur engagement, des défis restent encore à relever pour l’achèvement de l’apprentissage. Cela est d’autant vrai que les types de renforcement des capacités ou d’accompagnement dont les mairies ont besoin aujourd’hui, ne sont plus de même nature que ceux d’il y a dix ans.


[1] Pour plus d’informations, consultez le lien: http://www.protosh2o.org/water-in-the-world-fr/publicaties

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